【第8回】判例研究会 『スーパーマーケットの駐車場用地の一部を道路改良事業の事業用地として買収した市が買収の相手方との間で買収残地及び店舗敷地等を買い受ける旨の事実上の合意を成立させながら容易に実現困難な条件を設定するなどした上これらを履行した相手方に対し当該土地の買取りを拒否したことが相手方に対する不法行為となるとされた事例』
最終更新日：2026.09.10
事実
本件は、A社の営業するスーパーマーケットの駐車場用地の一部を道路改良事業の事業用地として買収した串間市が、A社との間で買収残地（以下「本件土地」）及び店舗敷地等を買い受ける旨の事実上の合意を成立させながら、容易に実現困難な隣接地との境界確定を契約締結のための条件として設定し、A社及びその地位を承継したX社において隣接地との境界確定を完了させるとともに同市の要請に応じて店舗建物の解体撤去をも完了させたにもかかわらず、本件土地等の買取りを拒否したなどとして、X社が同市に対し、主位的に同合意に基づき、本件土地の所有権移転登記手続きと引換えに売買代金の支払いを求めるとともに、売買契約の債務不履行に基づき、固定資産税相当額及び建物解体費用相当額損害賠償請求金の支払いを求め、予備的に本件土地の本来の売却額と現状価値の差額について、債務不履行、民法709条又は国家賠償法１条１項に基づき、損害賠償金の支払いを求めるとともに、債務不履行、民法709条又は国家賠償法１条１項に基づき、固定資産税相当額及び建物解体費用相当額の支払いを求め、原審がいずれも棄却した事案において、予備的請求のうち、不法行為に基づく固定資産税相当額の請求を一部認容した事案である。
(1) A社は串間市内において大型スーパーマーケット（本件店舗）を営業していたところ、串間市の都市計画街路道路改良事業（本件事業）において事業用地が本件店舗の駐車場用地のほぼ中央部を縦断する形で計画され、同市とA社との間で事業用地の買収に向けての交渉が開始された。交渉は難航したが、事業期限が迫る中で同市が事業用地を除く駐車場残地（本件土地）をも事業用地の買収単価と同ーの単価で買い取る方向で合意が成立し、同市はA社との間で、平成11年3月、事業用地についての売買契約及び補償契約を締結するとともに、同市がA社から本件土地を事業用地の買収単価と同一の単価で買い取る旨の市長の記名押印のある覚書が作成された。その後、同市とA社との間では、変更覚書（平成12年12月）及び確認書（平成13年8月）が作成されたが、これらの覚書及び本件確認書にも市長の記名押印がされていた。
(2) 確認書によれば、同市による本件土地の取得期限は平成14年度とされていたところ、その取得期限までに買取りが実現せず、平成15年9月から同市とA社との間で本件土地に加えて本件店舗敷地を本件確認書等記載の買取単価よりも安く買い受ける方向で交渉が重ねられた結果、同市が本件土地及び本件店舗敷地を代金9000万円で買い受けるとともに本件店舗建物等を無償で取得し、その代金を平成15年度及び平成16年度にそれぞれ半額ずつ支払うことで事実上の合意が成立した。そして、その旨の不動産売買契約書案（本件契約書（案））が作成されるとともに、平成15年度分の取得費用が同市の一般会計補正予算案に計上されて可決されたが、予算案を審議した産業建設常任委員会により上記土地の取得契約は土地の境界の確定後に履行すべきとの意見が付された。
(3) A社については、平成14年1月に再生手続開始決定がされていたが、その所有不動産を10年以内に売却して清算を完了する旨の再生計画が認可されて、平成17年12月に再生手続が終結するとともに、売却困難な物件を購入するための受け皿としてX社が設立され、平成25年5月、X社はA社から本件土地，本件店舗敷地及び本件店舗建物を買い受けるとともに本件確認書等に係るA社の地位を承継した。A社及びX社は、隣接地との境界確定作業に取り組んだものの、難渋し、平成25年11月になって隣接地所有者との間で境界を確定させることができた。また、同市は、平成24年10月、アスベスト含有を理由に本件店舗建物を撤去してその敷地を更地にすることを要請し、X社らはその要請に従って、平成25年11月までに本件建物の解体工事を完了させた。
(4) ところが、同市は平成25年9月頃から、本件土地及び本件店舗敷地の買取り自体に難色を示すようになった。そこで、X社は、平成26年4月、同市が本件土地及び本件店舗敷地を代金9000万円で買い取ることを求めて民事調停を申し立てたが、同市は、現状に即した価格であれば買取りに応じることも可能であると考えているなどと答弁したため、不調に終わり、X社は同年7月、本訴を提起したところ、同市は答弁書において、本件土地及び本件店舗敷地を買い取る意思はない旨の主張をした。
(5) X社は、①主位的請求として、A社と同市との間で本件土地についての売買契約が成立したことを前提に、ア売買契約の履行としての売買代金の支払（所有権移転登記手続との引換給付）、イ売買契約の債務不履行に基づく損害賠償請求としての平成16年度から平成26年度までの固定資産税相当額及び本件店舗建物解体費用相当額の支払い、②予備的請求として、同市が本件確認書等により本件土地を同一の買収価格で買い受ける約束をしながらこれを履行せず、最終的にその約束を反故にしたことなどが信義則に反し、契約締結上の過失に当たると主張し、不法行為又は国家賠償法1条1項に基づく損害賠償請求として、ア本件土地の買収単価による価格と現在の時価相当額の差額の支払い、イ平成16年度から平成26年度までの固定資産相当額及び建物解体費用相当額の支払い、を求めた。
第一審は、本件土地等に関して売買の合意は成立していないとしながら、同市において、信義則上、X社の期待を保護する義務が生じていたとはいえず、同市に不法行為又は国家賠償法上の責任は認められないとして、X社の請求をいずれも棄却した。
判旨（控訴審）
（1）主位的請求について
本件土地に関して売買契約書の形式がとられていない、同市において売買代金についての予算措置が講じられていない等から、売買契約が成立したと認めることはできないから、売買契約の成立を前提とする主位的請求はいずれも理由がない。
（2）予備的請求について（ア）
不法行為（売買契約の成立を信じて行動したA社等の信頼を裏切った不法行為）と相当因果関係のある損害であると認めることはできない。
したがって、X社の予備的請求アのうち不法行為に基づく請求は，その余の点について判断するまでもなく、理由がない。また、X社の国家賠償法１条１項に基づく請求も、その余の点について判断するまでもなく、理由がない。
(3)予備的請求について（イ）
A社において同市との間に形成された信頼関係に基づいて、同市による買取りの実現に向けて同市から設定された条件の履行に努めた結果、本件土地及び本件建物敷地を再生手続の終結時までに相当価格で売却する機会を逸したことにより再生手続終結後にA社及びX社が負担することを余儀なくされた固定資産税相当額（本件土地1ないし12に係る固定資産税相当額及び本件建物に係るその解体撤去時までの固定資産税相当額）については、同市の不法行為と相当因果関係のある損害というべきである。
これに対し、本件建物の解体費用相当額については、同市の不法行為との間の相当因果関係を欠くものというべきである。
研究
まず、本件においては売買契約が成立していたかが大きな争点になる。A社又はその地位を承継したX社と同市との間で売買契約が成立した事実はない。しかしながら、A社と同市との間においては、平成11年覚書、平成12年覚書および平成13年確認書が締結されており、これらの書面によって売買契約が成立したかが争いとなった。第一審ではこれらの書面は双方の認識を記載し、その内容を明らかにしたものに過ぎず、売買の確定的な意思表示がされたものではないことから、売買契約が成立したと認めることはできないとし、控訴審においても、同市の財務規則所定の事項の記載を欠いていること、売買代金の予算措置が講じられていないことから、売買契約が成立したとは認めることはできないとした。
この点については、売買が確定すれば、正式な売買契約書が別個に作成されることになることを前提にすれば、売買契約が成立しないという判断は妥当であると考えられる一方、確定的とまではいえないものの、売買に向けた認識を記載した書面であること、市長印が押印されていること、その後の経緯等を踏まえると重要な意思表示を示した書面であることに変わりはなく、用地実務においても覚書や確認書に触れる機会が多いことを考えるとその締結には十分留意する必要があると思われる。
ここで、覚書や確認書の法的性質を考察する。そもそも、契約は申込と承諾の意思表示の合致のみにより成立する。そして、後々の紛争を予め回避するため、意思表示の合致を記載した契約書を作成し、それに双方の署名又は押印するのが一般的である。
覚書や確認書は当事者間の合意内容を備忘的に書き留めたもの、契約書の補完的な役割、契約書に比べて簡素なものと認識されることが多いが、その内容は多岐にわたっているのが現実である。これらも契約書と同様に意思表示の合致により成立するものであることを踏まえると、覚書や確認書の法的性質は契約書と何ら変わらないものと考える。
本件においては、売買契約の成立が争点になったが、覚書や確認書のなかで売買の内容（対象土地や売買金額等）が具体的かつ明確になっているとすれば、それは売買契約書と同等の法的効力があるものと考えられる。売買契約書が作成されなかった事実だけを画一的に捉えるのではなく、これら書面の法的効力にも言及した判断があれば用地実務者にとって非常に有益ではないか。
次に、同市の一連の行為が不法行為にあたるかが争点になる。第一審では、A社と同市との間の強い信頼を発生させたような事情は認められないなどとして、信義則上、X社の期待を保護する義務が生じていたとはいえず、不法行為の責任は認められないとした。
これに対して、控訴審では、A社及びその地位を承継したX社の信頼を著しく裏切るものであって、平成11年覚書の作成に至る経緯及びその後の経緯をも併せ考えると密接な交渉を持つに至った当事者間の関係を規律すべき信義衡平の原則に照らし当事者間に形成された信頼関係を不当に破壊するものとして違法性を帯び地方公共団体である同市の不法行為責任を生じさせ、A社が本件土地の売却機会を逸したことによる損害は同市の不法行為と相当因果関係のあるべき損害だとして不法行為責任を認めた。
不法行為については、民法709条に規定され、①加害者に故意または過失があること、②権利の侵害があること、③行為と損害の発生の間に因果関係があることが要件とされている。民法は過失責任を規定し、故意の場合はもちろんであるが、過失の内容は結果の発生を予見しそれを回避するために適切な措置を講ずる注意義務があり、それを怠ったこととされている。そして、過失の有無は加害者自身で判断されるのではなく、通常人の判断能力を基準として客観的、抽象的に判断される。本件の判決は本件土地の売却機会を逸した点のみではあるが、同市の過失を認め、相当因果関係があるとして第一審と異なる判断を示したことは民法の不法行為の原則に照らしても妥当な判断であったと考える。
また、公権力の行使にあたる公務員の不法行為については、国家賠償法1条１項に規定されているところ、本件の判決においては具体的な言及はないが、売買契約や固定資産税の負担に関する合意が成立しているとは認められず、法的根拠が存在しない以上、国家賠償法上の責任はないとされたものと考えられる。この点については、国家賠償法は無過失責任とされていることを踏まえると不法行為とは異なり厳格に判断したものと考えられるが、同市の一連の行為が信頼関係を不当に破壊するものとして違法性を帯びたと判断されたことを考慮するともう少し踏み込んだ判断があってもよいのではないかと思われる。
さらに、同市の施策の変更が当該施策を信頼した者に対する関係で不法行為となるかを示した最高裁判例との関係で考察したい。
地方公共団体の施策の変更が当該施策を信頼した者に対する関係で不法行為となるかにつき判示した最高裁判例として、①最三小判昭和56 • 1 • 27（民集35巻l号35頁、判夕435号75頁）、②最三小判昭和58• 12 • 6（判夕532号125頁）がある。
①の最三小判昭和56• 1 • 27は、村長が特定の企業に対し、村有地を工場敷地の一部として提供する旨の村議会の議決を経由した上積極的に工場建設を促し、当該企業は協力が継続するものと信じて工場敷地の確保・整備・機械設備の発注等を行い、村の側もこれを予想していたところ、工場建設に反対する村民の支持を得て当選した新村長が、当該企業に生ずべき多額の積極的損害について補償等の措置を講ずることなく、工場建設の途中でこれに対する協力を拒否したことは、やむを得ない客観的事情が存するのでない限り、当該企業に対する違法な加害行為となる旨判示している。同判決は，その理由として、密接な交渉を持つに至った当事者間の関係を規律すべき信義衡平の原則に照らし、地方公共団体の施策の変更に当たっては当該施策がその活動の基盤として維持されるものとの信頼に対して法的保護が与えられなければならず、施策の変更によりその信頼に反して所期の活動を妨げられ社会観念上看過することができない程度の積極的損害を被る場合には、当事者間に形成された信頼関係を不当に破壊するものとして違法性を帯び、地方公共団体の不法行為責任を生じさせるなどと説示している。
これに対し、②の最三小判昭和58• 12 • 6は、市の道路用地買収において、買収交渉事務担当の都市計画課長が買収交渉の相手方に対して、市が買収済みの土地のうち道路敷地に供しない特定の残地につき、将来これを相手方に払い下げる、市長の承諾も得ている旨の説明をし、相手方は当該残地の払下げを期待して当該買収対象土地の売買に応じたが、課長には売買契約締結権限はなく当該残地の払下げ特約を売買契約書に明記するようにとの相手方の申出を拒否し、残地部分の払下げが買収対象土地の売買の条件とされたものでもなかったという事案について、その後、市が他の買収対象者からの要望によりその者の所有土地を道路用地として買収する手段としてこれと当該残地とを交換し、当該残地を相手方に払い下げなかったとしても、当該市の所為は違法性がなく、不法行為とならない旨の判示をしている。
この２つの最高裁判例からは、当事者間に形成された信頼関係を信義衡平の原則に従い法的に保護しようとするものでありながらも、社会観念上看過することができない程度の積極的損害を被るかが、違法性を帯び不法行為責任を生じさせるか否かの判断基準になっているものと考えられる。
本件の判決においても、一部同市の不法行為責任を認めた判断がなされたことは最高裁判例を踏まえても妥当なものであったといえる。
最後に、本判決は本件土地の買取りに向けて同市からの度重なる要請を誠実に履行したA社及びX社にとっては不十分なものといえるが、更なる法的保護を図るため、外観法理が成立しうるか考察する。外観法理の成立要件は、①法的な信憑性のある外観の存在、②外観を作成した者に帰責事由が存在すること、③第三者の外観の信頼（善意無過失）とされている。本件においては、A社（X社）と同市との協議経緯、覚書や確認書の存在、本件土地の買取り条件の履行状況等に鑑みると、十分に外観法理が成立するものと考えられ、法的保護に値するものではないだろうか。
用地取得実務においては、地権者に対して補償内容を分かりやすく説明し、地権者からの質問には誠実に回答することにより、信頼関係を構築することが求められる。また、売買契約の過程においては、事業計画変更、予算措置等の諸事情により、覚書や確認書等を締結する場面も少なくない。
本判決で示された相手方と密接な交渉を持つに至った相手方に対する地方公共団体の行為が当事者に形成された信頼関係を不当に破壊するものとして違法性を帯び不法行為責任を生じさせるとの判断は大変意義深く、用地実務担当者はこれを肝に銘じて交渉にあたるべきであろう。
≪参照法令≫
民法１条
(私権の制限)
（基本原則）
第一条 私権は、公共の福祉に適合しなければならない。
２ 権利の行使及び義務の履行は、信義に従い誠実に行わなければならない。
３ 権利の濫用は、これを許さない。
民法555条
（売買）
第五百五十五条 売買は、当事者の一方がある財産権を相手方に移転することを約し、相手方がこれに対してその代金を支払うことを約することによって、その効力を生ずる。
民法709条
（不法行為による損害賠償）
第七百九条 故意又は過失によって他人の権利又は法律上保護される利益を侵害した者は、これによって生じた損害を賠償する責任を負う。
国家賠償法1条1項
第一条 国又は公共団体の公権力の行使に当る公務員が、その職務を行うについて、故意又は過失によつて違法に他人に損害を加えたときは、国又は公共団体が、これを賠償する責に任ずる。
地方自治法234条
（契約の締結）
第二百三十四条 売買、貸借、請負その他の契約は、一般競争入札、指名競争入札、随意契約又はせり売りの方法により締結するものとする。
２ 前項の指名競争入札、随意契約又はせり売りは、政令で定める場合に該当するときに限り、これによることができる。
３ 普通地方公共団体は、一般競争入札又は指名競争入札(以下この条において「競争入札」という。)に付する場合においては、政令の定めるところにより、契約の目的に応じ、予定価格の制限の範囲内で最高又は最低の価格をもつて申込みをした者を契約の相手方とするものとする。ただし、普通地方公共団体の支出の原因となる契約については、政令の定めるところにより、予定価格の制限の範囲内の価格をもつて申込みをした者のうち最低の価格をもつて申込みをした者以外の者を契約の相手方とすることができる。
４ 普通地方公共団体が競争入札につき入札保証金を納付させた場合において、落札者が契約を締結しないときは、その者の納付に係る入札保証金(政令の定めるところによりその納付に代えて提供された担保を含む。)は、当該普通地方公共団体に帰属するものとする。
５ 普通地方公共団体が契約につき契約書又は契約内容を記録した電磁的記録を作成する場合においては、当該普通地方公共団体の長又はその委任を受けた者が契約の相手方とともに、契約書に記名押印し、又は契約内容を記録した電磁的記録に当該普通地方公共団体の長若しくはその委任を受けた者及び契約の相手方の作成に係るものであることを示すために講ずる措置であつて、当該電磁的記録が改変されているかどうかを確認することができる等これらの者の作成に係るものであることを確実に示すことができるものとして総務省令で定めるものを講じなければ、当該契約は、確定しないものとする。
６ 競争入札に加わろうとする者に必要な資格、競争入札における公告又は指名の方法、随意契約及びせり売りの手続その他契約の締結の方法に関し必要な事項は、政令でこれを定める。
≪時系列≫
H6.4～ 事業用地買収に向けた協議開始
H11.3.24 事業用地の売買契約及び補償契約
H11.3.24 残地に関する覚書
H11.6.20 店舗（スーパーマーケット）閉店
H12.12.27 残地に関する変更覚書
H13.8.28 残地に関する確認書
H14.1.21 A社の再生手続開始決定
H14.11.30 A社の再生計画認可決定
H15.9.4 残地、店舗敷地及び店舗建物に関する合意
H15.12 串間市12月議会
H17.12.1 A社の再生手続終結
H24.10.24 串間市副市長出席の用地協議
H25.5.31 X社とA社と本件土地等の売買契約（X社がA社の地位を承継）
H25.11.18 隣接所有者との境界確定
H25.11.20 店舗建物の解体工事完了
H25.12.10 串間市副市長出席の用地協議・境界確定及び契約履行の通知
H26.1.16 契約履行を求める内容証明郵便
H26.4～ 民事調停（不調）
H26.7.25 本訴（第一審）提起
H26.9.30 第１回口頭弁論
H28.3.11 判決（棄却）
執筆者
竹内 俊雄 （一般社団法人公共用地サポートセンター、弁護士、法学博士）
水谷 勝彦 （一般社団法人近畿建設協会）
須崎 正 （株式会社 八州）
上村 雅人 （独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構）
★登坂 健大 （独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構）
佐藤 匠 （独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構）
★…執筆者